на главную страницу

7 Августа 2003 года

Армия и общество

Четверг

Пора ускорять качественную модернизацию



Дмитрий Данилов, руководитель отдела европейской безопасности Института Европы РАН, убежден, что гражданский контроль над Вооруженными Силами – не только необходимая составляющая будущей военной реформы, но и важнейший канал становления в России гражданского общества.

     
ВИЗИТНАЯ КАРТОЧКА

     Дмитрий Данилов родился 22 сентября 1960 года. Окончил экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. После окончания университета работал в аналитическом центре Министерства обороны. Кандидат экономических наук. Автор более 100 научных публикаций по вопросам внешней и оборонной политики. Руководитель отдела европейской безопасности Института Европы РАН. Член правления российской Ассоциации европейских исследований.
     
Модернизация российских Вооруженных Сил невозможна без проведения системной реформы всей военной организации государства. До сих пор преобразования в этой сфере, по существу, были направлены на выживание Вооруженных Сил в крайне тяжелых для страны условиях. Речь идет и о внутренних социально-экономических и политических проблемах, и о длительном поиске адекватной внешней стратегии. Но наступивший период внутренней стабилизации, которой удалось добиться после прихода к руководству В. Путина, и установление ясных ориентиров во внешней политике. И в этих условиях меры стабилизационного характера, не связанные с модернизацией, лишь консервировали бы негативные явления и тенденции в Вооруженных Силах. Поэтому в президентском Послании модернизация Вооруженных Сил не только названа приоритетом, но, вполне логично, стоит в одном ряду с заявленными центральными задачами социально-экономического развития.
     Итак, цель не просто сформулирована, она отражает ясную политическую волю главы государства - Верховного Главнокомандующего. Но президент лишь в самых общих чертах обозначил некоторые из ключевых элементов предстоящей модернизации. Что и как предстоит сделать, чтобы реализовать поставленную цель, - вот тот вопрос, от решения которого зависят успех и эффективность реформирования Вооруженных Сил. И одним из важных направлений поиска возможных ответов является, очевидно, анализ, критическое осмысление зарубежного опыта.
     Вряд ли кто сомневается, что его механическое перенесение на российскую почву станет самым простым способом загубить дело. Хотя и этот вывод отнюдь не оригинален, он подтвержден практикой военных реформ, осуществленных или продолжающихся в других странах. Даже тех, для которых интеграция в НАТО задает вполне определенные рамки и критерии трансформации военной организации. По словам генерала М. Циенуша, начальника ГУ стратегического планирования ГШ Войска Польского, «наш первый и главный опыт доказывает, что нет единого идеального рецепта на реформу вооруженных сил». Поэтому России нужно изучать и использовать не только свой, но и чужой опыт, но ни в коем случае не выбирать одну из существующих, хотя бы и успешных, моделей реформирования. Эти истины очевидны и общепризнанны, но далеко не всегда являются нормами. Слишком велико искушение приготовить блюдо по чужому рецепту. Но и продукты не те, и печь другая, и кошелек не позволяет, да и желудок к устрицам не привык... Вот почему нам вряд ли стоит ориентироваться как на американскую военную реформу «быстрого приготовления» в начале 70-х, так и на полный переход на контракт некоторых европейских армий, таких как французская, испанская.
     Но, с другой стороны, это не означает, что мы можем позволить себе медлительность в осуществлении реформ или игнорирование общей тенденции к профессионализации Вооруженных Сил на основе контрактного способа комплектования, которая не зависит от величины военных бюджетов в той или иной стране.
     Одной из центральных установок при планировании реформ в европейских странах было безусловное сохранение обороноспособности и боеготовности Вооруженных Сил в переходный период. Но и сегодня все еще можно слышать о том, что российские вооруженные силы уже невозможно реформировать и нужно создавать новую (или параллельную) армию. Европейские военные реформы 1990-2000 годов свидетельствуют о том, что, придерживаясь установки на сохранение обороноспособности, их можно осуществить в течение пяти – десяти лет. Этому, как правило, предшествует период менее кардинальной реструктуризации вооруженных сил и их сокращения, причем весьма значительного. Россия его также уже прошла, весьма болезненно, когда резать приходилось по живому, как, кстати, и во многих центрально-европейских государствах. Хотя этот период в России явно затянулся и не был, как на Западе, подготовительным этапом для перехода к реформам, сегодня мы вполне способны начать качественную модернизацию.
     С учетом западного опыта намеченные сроки реформирования весьма реальны: принятая правительством 10 июля Федеральная целевая Программа по комплектованию армии на контрактной основе должна быть выполнена до 2008 г. Реальность планов модернизации - один из важнейших критериев ее осуществления. Когда в Польше была принята программа модернизации на 1998-2010 годы, минобороны не получало запланированного в ней финансирования в силу большой капиталоемкости всего спектра социально-экономических реформ в стране. После вступления в НАТО союзники потребовали от Польши разработки таких долгосрочных планов, которые отражали бы именно реальные задачи и цели ВС с гарантированными ассигнованиями. Именно тогда Польша приступила к планированию собственно реформы, приняв в 2001 г. первую реальную программу на 2001-2006 гг.
     Реальность выполнения польской программы обусловлена тем, что в рамках запланированных ориентиров она подвергается корректировке каждый второй год и в части бюджета имеет юридический статус. Он обеспечивается совместной ответственностью правительства и парламента, принимающих программу. И принцип совместной ответственности также имеет ключевое значение для успеха реформы.
     Это очень ценный для нас опыт. Мы просто не можем позволить себе в очередной раз провалить намеченные планы модернизации Вооруженных Сил, как это было с декларированным Б. Ельциным переходом на контрактную систему к 2000 г. Почему не закрепить законодательно на основе предложений правительства, по примеру других стран, минимальную долю расходов на национальную оборону как фиксированный процент от ВВП? Уже сегодня эта доля составляет 2,64 процента, т.е. близка к «стандартному» 3-процентному уровню. Много это или мало? Не вообще, а в контексте конкретных планов модернизации ВС. Если политическое руководство страны по-прежнему опасается принять на себя соответствующие строгие финансовые обязательства, это означает, что оно не несет полной ответственности за принимаемые программы, а значит, нет достаточных гарантий их выполнения. Приоритетная цель предполагает создание специальных условий и методов для ее достижения, включая гарантированные ассигнования, даже если экономическая конъюнктура будет не самой благоприятной.
     Ответственность власти крайне важна и для обеспечения поддержки планов по модернизации ВС в обществе, особенно в армейской среде. Любое правительство в любом демократическом государстве считает такую поддержку непременным условием для начала и последующего проведения военной реформы.
     Во всех странах, осуществлявших военную реформу, определение способа комплектования является принципиальным выбором, от которого зависит будущее не только вооруженных сил, но и страны в целом. Не сделав его, невозможно планировать модернизацию военной организации. Определившись с конкретными цифрами и сроками перевода на контракт частей постоянной боевой готовности на ближайшие годы с одновременным сокращением срока службы по призыву вдвое, мы наконец-то сдвинули реформу с мертвой точки. Но существующие в России Концепция национальной безопасности и Военная доктрина, во-первых, не отражают произошедших в мире и в самой стране перемен, во-вторых - в любом случае не дают необходимых директивных установок для пересмотра стратегии и модернизации армии. Если оставить все как есть или принять новые, но «бумажные» документы, не задающие конкретные цели и ориентиры для ВС, мы обречены и дальше идти на ощупь, ликвидировать и восстанавливать, находить средства и тратить их впустую. После принятия федеральной программы действительно «кулаками не машут». Но только в том, что касается непосредственно ее выполнения. Вот здесь как раз следует окончить все споры и разговоры о «черно-белых костях». Однако главный минус планирования - принятие программы без цельной концепции реформы - можно превратить в плюс. То, что критики правительственной программы считают половинчатыми решениями, на деле позволяет, начав двигаться вперед, хорошенько продумать параметры будущих изменений в рамках долгосрочного планирования. Ориентиры программы не являются конечным пунктом военной реформы, что оставляет определенную свободу выбора на следующем этапе с учетом накопленного опыта. Подобный подход применяется, например, в Венгрии, где постепенное сокращение сроков призыва (до шести месяцев) и замена призывников контрактниками сочетаются с процессом выработки новых доктринальных документов. Предполагается, что по завершении в 2010 г. программы модернизации венгерские ВС будут готовы к введению полностью добровольной службы, если такое политическое решение будет принято.
     Таким образом, парадоксально, но у России после принятия федеральной программы появились необходимые год - полтора - два для разработки цельной концепции военной реформы. Кто должен этим заниматься? Зарубежный опыт не дает однозначного ответа в силу естественных различий политических систем и структур власти в разных странах. В одних странах основная ответственность возложена на исполнительную власть, как во Франции; в других - на законодательную, как в Испании (где основные направления и график реформы разрабатывала специально созданная совместная комиссия конгресса и сената); в некоторых существуют специальные органы по подготовке решений по оборонным вопросам (в ФРГ в правительстве учрежден федеральный совет безопасности для подготовки решений канцлера, во Франции - общий секретариат при президенте). Российский выбор соответствующего механизма должен, во-первых, отражать специфику президентского типа государства (возможно, путем использования Совета Безопасности). Во-вторых, исходить из того, с чем согласны и военные руководители, и их оппоненты, - что реформирование является государственной задачей, а не только задачей Вооруженных Сил. Поэтому логично использовать в дальнейшем, как и при подготовке федеральной целевой программы, специальную межведомственную комиссию. Главное, чтобы она не была ковром для перетягивания каната, где побеждает сильнейший политический фаворит, а чтобы в ее решениях были учтены мнения всех сторон.
     Гражданский контроль над Вооруженными Силами, по моему мнению, не только необходимая составляющая будущей военной реформы, но и важнейший канал становления в России гражданского общества. Здесь мы должны самым серьезным образом изучить и использовать опыт демократических государств.
     Идеальных рецептов реформы «на экспорт» не существует. Но Россия просто обязана экспортировать основной принцип. Реформа состоит не в том, чтобы решить проблемы из прошлого, а в том, чтобы ориентироваться на будущее.
     (Полную версию материала смотрите на www. kreml.org).


Назад
Реклама на сервере
Rambler TOP 100ЯndexALPHA-counter
 

Полное или частичное воспроизведение материалов сервера без ссылки и упоминания имени
автора запрещено и является нарушением российского и международного законодательства

Rambler's Top100 Service Alpha TOP100