на главную страницу

7 Августа 2004 года

Планета людей

Суббота

Россия и НАТО: Новые сферы взаимодействия

Сергей СУМБАЕВ.



14 июня нынешнего года бывший посол США в НАТО Роберт Хантер и директор Института США и Канады РАН Сергей Рогов вручили генеральному секретарю НАТО Яапу де Хооп Схефферу и послам России и западных стран в Брюсселе доклад, посвященный отношениям России и Североатлантического союза. Доклад является результатом совместных усилий 45 участников рабочей группы из России, США и ряда европейских стран. В несколько сокращенном варианте предлагаем его вниманию наших читателей.

     
Изменения и перспективы

     Создание нового Совета Россия-НАТО (СРН), в котором «члены НАТО и Россия будут сотрудничать в качестве равноправных партнеров в сферах общих интересов», стало новым этапом отношений. Новый Совет Россия - НАТО представлен лишь одним председателем – генеральным секретарем НАТО, что отражает растущее доверие со стороны России и то, что совет осуществляет деятельность на основе формулы «20», а не «19+1», при этом, как и в Североатлантическом совете, все решения принимаются на основе консенсуса. В теории, хотя далеко не на практике, любая из 19 (теперь 26) членов НАТО может вычеркнуть вопрос из повестки дня, как и Россия со своей стороны. Тем не менее более символическое, чем по существу, изменение характера структуры СПС важно с точки зрения установления принципа равенства, которое будет определять все виды сотрудничества между НАТО и Россией, которое, как мы надеемся, будет эффективным и прочным.
     Данные изменения и перспективы обусловливают то, что серьезное вовлечение России в институты НАТО более не рассматривается как «компенсация» за расширение НАТО, настоящее или потенциальное. Скорее это взаимовыгодный процесс. В то же время для того, чтобы деятельность Совета Россия - НАТО была успешной, как и развитие отношений России с Западом, необходимо осторожно и ответственно подходить к вопросу о расширении НАТО в настоящем и будущем, чтобы избежать повторения серьезных разногласий. В частности, заинтересованным сторонам следует стремиться к примирению (в областях, где таковое отсутствует) между Россией и странами, вступившими в НАТО. Это подразумевает обязательства для всех сторон, включая различные институты НАТО, такие как СЕАП, который может иметь в том, что является политическим и функциональным процессом, ключевую роль.
     Основной проблемой в нынешних дискуссиях и данном докладе является вопрос о том, как развивать отношения России с НАТО и внутри НАТО. Поставленный вопрос имеет два взаимосвязанных аспекта.
     Во-первых, создание новой всеобъемлющей системы европейской безопасности с учетом концепции «единой и свободной Европы», выдвинутой в свое время президентом Джорджем Бушем-старшим, без проведения новых разделительных линий.
     Во-вторых: новая повестка дня для Европы XXI века и других регионов включает три составляющие: терроризм, распространение ОМУ и безопасность для региона «Большого Ближнего Востока»; в контексте отношений Россия - НАТО речь идет о районе, приблизительно определенном как территория от Средиземного моря и Персидского залива до Кавказа и Центральной Азии.
     Таким же образом перспективы развития отношений России с Западом имеют два различных, но взаимосвязанных аспекта:
     - все более активное и тесное участие России в решении вопросов безопасности, включая политические, экономические и иные сферы, то есть участие в формировании «облика Европы» на долгосрочную перспективу;
     - значение России за пределами географических границ Европы для политики и практической деятельности Запада, включая стратегию безопасности США (с учетом российско-американских отношений). В данном случае возникнет как необходимость, так и возможность проводить с Россией «консультации, координацию действий и как можно в более значительной степени в соответствующих случаях принимать совместные решения и осуществлять совместные действия в области решения проблем безопасности, представляющих взаимный интерес».
     В двух словах: следующая фаза в отношениях НАТО и России должна быть сфокусирована на вовлечении России в деятельность НАТО.
     Ниже приводится оценка и предлагаются методы вовлечения России в будущую деятельность НАТО в двух основных географических зонах, а также функциональные подходы.
     
Сфера деятельности — Европа

     Первостепенной задачей «новых отношений Россия - НАТО» является осуществление сотрудничества в традиционных зонах: то есть в Европейском регионе, определенном статьей 6 Вашингтонского договора, а также в новых регионах осуществления оперативной деятельности - по терминологии НАТО «вне традиционной зоны ответственности» (включая Балканы).
     Рабочая группа пришла к мнению, что после Римской декларации и создания Совета Россия - НАТО имеются несколько ключевых сфер в рамках «европейского измерения», открытых для сотрудничества. В некоторых сферах оно уже осуществляется, в других областях - еще нет. Функционально их можно подразделять следующим образом:
     Развитие сотрудниества между лиЧным составом, визиты и обмен кадрами. Исторически сильной стороной НАТО всегда было то, что большое количество дипломатов и военнослужащих разных стран – членов организации работали вместе, осуществляя единые функции, от штаб-квартиры НАТО до военных командований и сферы обеспечения (планирование, МТО, контроль и управление, фундаментальная наука). Благодаря правилу консенсуса для Североатлантического совета САС (это правило было принято и для Совета Россия - НАТО), это постоянное взаимодействие сыграло важную роль, и НАТО ни разу не оказалась в ситуации, когда решение не было бы принято. И действительно, во время конфликтов в Боснии и Косово внутри организации имели место серьезные расхождения, однако после принятия решений соблюдался консенсус.
     В связи с этим было бы целесообразно увеличение количества высокопоставленных российских дипломатов, работающих в Брюсселе и в структурах основных командований НАТО и соответственно высокопоставленных дипломатов НАТО в Москве, расширение (как это происходит с недавнего времени) прямого обмена военнослужащими высшего и тактического звена, проходящих службу в соответствующих командных структурах. Основным принципом должно быть вовлечение, а не исключение. Данную практику следует расширять и на других членов СЕАП/ПРМ так, чтобы рост доверия в одном случае не приводил к уменьшению уровня доверия в другом.
     Военное сотрудничество. Логическим и политическим следствием расширения военного сотрудничества и обмена опытом наряду с развитием политического процесса будет то, что Россию станут рассматривать и сама Россия станет рассматривать себя как участницу развертывания и использования сил НАТО. Очевидно, что развитие этой концепции будет зависеть от степени совпадения и взаимосвязи стратегических и политических интересов Запада и России, что не всегда будет иметь место. В чем и как может это проявиться, трудно предсказать. Тем не менее в этих рамках Россию следует все в большей степени привлекать (наряду с другими участниками СЕАП) к практической деятельности штабов Многонациональных объединенных оперативных соединений (МООС) и Сил реагирования НАТО. Поскольку это в большой степени зависит от способности выделить необходимые войска и средства для данных сил, которые должны как можно быстрее интегрироваться, отдельные участники имеют возможность «выбыть из игры», отказавшись от участия в некоторых операциях, которые проводят другие члены НАТО.
     ТрансформациЯ, взаимодействие и отношениЯ между военно-промышленными комплексами. В настоящее время и в будущем, говоря о политике в области обороны, следует сказать, что отождествление совместимости с взаимозаменяемостью не отвечает требованиям современности. Во главу угла следует ставить принцип интеграции. Для этого существуют три причины. Первая – возрастающая ориентация НАТО на создание экспедиционных сил (никогда во время «холодной войны» не возникало необходимости создавать силы, способные вести совместные боевые действия). Вторая – возрастающее значение взаимодействия между небольшими подразделениями разных стран - членов НАТО в отличие от концепции действий в составе дивизий и даже корпусов во время «холодной войны». Это обусловливает важность совместных действий сил на самом низком тактическом уровне. Третья – трансформация сил союзников, происходящая с большим разрывом по времени, с явным лидерством США. Это сделало более острой проблему взаимодействия и в некоторых случаях более сложным проведение союзниками совместных военных действий, как например, в Косово. Частично проблема решается через единую систему боевого управления, контроля, связи, компьютерного обеспечения, разведки, наблюдения и рекогносцировки. Но для современного боя этого недостаточно.
     Имеется несколько сфер взаимодействия между Россией и НАТО в этих вопросах. В частности, более 10 лет Российская Федерация выражала беспокойство о том, что расширение НАТО приведет, помимо прочего, к финансовым потерям: переход бывших стран Варшавского договора от оружия российского производства на вооружения, соответствующие натовским стандартам. Частично так и произошло, но не исключено, что этот процесс имел бы место и без расширения НАТО или ПРМ, хотя это происходило бы значительно медленнее. Тем не менее Россия сохраняет рынок ремонта систем вооружения Варшавского договора, остающихся на вооружении стран НАТО. Россия из-за конкуренции, связанной с переходом кандидатов в члены НАТО в соответствии с планами вступления в НАТО на западные стандарты модернизации вооружений, была вынуждена искать новые рынки сбыта вооружений. Россия продает оружие Китаю, Индии и другим странам, которые не входят в западное сообщество. В будущем же, если Россия хочет производить оружие, представляющее интерес для покупателей в Европе, у нашей страны нет иного выбора, кроме как перейти на «натовские стандарты». НАТО представила России определенные требования по стандартизации, и она приняла некоторые из них. Нужно двигаться дальше в этом направлении. По мере развития данного процесса Запад должен будет предоставить России определенную информацию в области высоких технологий. В этом случае Россия должна будет показать себя надежным партнером и исключить возможность передачи этой информации третьим странам.
     Россия должна все в большей степени быть вовлечена в процесс трансформации НАТО, включая новейшие достижения Трансформационного командования (с учетом ограничений безопасности). В основе должен быть принцип привлечения, действующий в качестве правила, и неучастия, как исключения из правила. Например, НАТО следует предложить России участвовать в разработке программы создания системы наземного наблюдения в качестве пользователя, а в дальнейшем – как поставщика некоторых видов оборудования. В то же время Россия должна вовлекать НАТО в свои действия по трансформации вооруженных сил. Концепция вовлечения, а не исключения с обеих сторон будет способствовать развитию военного сотрудничества и создаст прочный фундамент для привлечения России к практической деятельности. В результате российские военные смогут лучше интегрироваться в проведение таких операций НАТО, какие будут оказывать наибольшее влияние на будущее этой организации.
     С точки зрения накопленного опыта России следует чаще принимать приглашения участвовать в учениях НАТО и согласно политическим решениям, принятым в Москве, участвовать в операциях (как в Боснии и Косово), так же как НАТО со своей стороны - способствовать этому процессу.
     
В геополитическом контексте

     Россия была и будет ключевым действующим лицом в Азии, где сегодня возникают главные угрозы безопасности. Без России невозможно иметь дело с многочисленными очагами напряженности на этом континенте – от Ближнего Востока до Корейского полуострова. Этот вывод надо признавать, но его не стоит неправильно интерпретировать.
     Очевидно, что после войн в Афганистане и Ираке там сохранится присутствие США и стран Запада (как и в других регионах Ближнего или «Большого» Востока) на многие годы, если не десятилетия, если не военное, то политическое. Согласно мандату ООН, поддержанному Россией, НАТО уже приняла ответственность за деятельность международных миротворческих сил в Афганистане, и ее роль возрастает. Помимо этого НАТО обеспечивает действия отдельных членов организации в Ираке и, вероятно, будет играть прямую роль в ближайшем будущем. Более того, ясно, что израильско-палестинский конфликт и связанная с ним миротворческая деятельность являются неотъемлемой частью политики НАТО в регионе.
     По мнению рабочей группы, необходимо сделать два вывода. Первый - вовлечение НАТО в Азии на примыкающих к России территориях не противоречит российским интересам безопасности. Поэтому надо как можно скорее наладить сотрудничество России и НАТО в этом регионе, включая проведение совместных действий в этих или прилегающих районах. Второй - рассматривая весь спектр проблем и возможностей в Афганистане, Ираке и других районах Ближнего Востока (включая зону арабо-израильского конфликта), нужно добиться позитивного решения двух вопросов: политический уровень переговоров и соглашений (особенно в рамках Совета Россия - НАТО) и практический прогресс в области осуществления сотрудничества на месте.
     Далее следует рассмотрение данных аспектов в пяти принципиально важных районах региона.
     Афганистан. НАТО и России, чьи войска находятся вблизи Афганистана, следует рассмотреть перспективу взаимодействия России с международными силами с целью оказания содействия переходному правительству Афганистана в обеспечении безопасности в границах зоны ответственности ИСАФ. Российские вооруженные силы и другие формирования не должны развертываться на длительный срок в Афганистане. Но они могли бы выполнять широкий круг оперативных задач, действуя из-за пределов Афганистана.
     Чтобы сделать возможным взаимодействие с ИСАФ, российские гражданские и военные представители в НАТО и их коллеги должны будут разработать соответствующую систему управления для российских войск (например, предоставив командующему российским контингентом статус заместителя командующего ОВС НАТО в Европе), договориться об основных правилах деятельности сил сторон, определить для российских сил зону ответственности и основные задачи. Более того, необходимо разработать механизм участия России в процессе принятия решений, касающихся деятельности ИФОР, роли и ответственности (и рисков) российских Вооруженных Сил. Возможно согласовать и тщательно очертить сферы ответственности через Совет Россия - НАТО. Это будет хорошим практическим подтверждением эффективности совета, и стороны увидят, насколько далеко они готовы продвинуться по пути «принятия совместных решений и действий в областях обеспечения безопасности, представляющих взаимный интерес».
     Практическое подключение России к ИСАФ будет иметь несколько позитивных результатов. Во-первых, Россия и НАТО имеют общий интерес в установлении стабильности, прекращении деятельности террористических организаций и торговцев наркотиками. Во-вторых, географическая близость России к Афганистану и история присутствия там являются мощным побудительным мотивом для НАТО, чтобы привлечь ее к усилиям по восстановлению страны, а не действовать в условиях разногласий.
     Ирак. В отличие от конфликта в Косово, Россия была не единственным участником оппозиции по вопросу о войне в Ираке. Некоторые «старые» члены НАТО занимали еще более критическую позицию. Страны - члены НАТО уже играют важную роль в стабилизации и восстановлении Ирака. Подключение России на этапе послевоенного восстановления по мере возрастания роли НАТО может быть обоюдно выгодным. Во-первых, поскольку Россия имеет интересы в регионе, расположенном у ее южных границ, она заинтересована в его стабильности. Во-вторых, Россия в большой мере заинтересована в том, чтобы бороться против истоков и последствий исламского терроризма, что она продемонстрировала в других районах, внутри и вне российской территории. В-третьих, Россия заинтересована в участии в совместных экономических проектах, таких как разработка иракских нефтяных запасов. В-четвертых, Запад (и НАТО) заинтересован в российском военном потенциале, ресурсах МТО и опыте восстановительных работ в определенных районах страны.
     Но Россия никогда не отдаст свои войска под командование НАТО, пока Россия не является полноправным участником процесса принятия политических решений Североатлантическим альянсом. Поскольку Совет Россия - НАТО не может заменить Североатлантический совет, военное участие России в Ираке вряд ли возможно по крайней мере в ближайшем будущем. Во-вторых, нестабильность в Ираке может повлиять на решение Москвы послать туда войска. Ведь ряд стран отказался послать своих солдат в Ирак, некоторые вывели их оттуда после посылки из-за нестабильности ситуации. Также неясно, совпадают ли долгосрочные стратегические интересы России и НАТО в Ираке, помимо достижения внутренней стабильности.
     Центральная Азия и Закавказье представляют собой регионы потенциального сотрудничества России и НАТО как в контексте Совета Россия - НАТО, так и СЕАП. В то же время это регионы, где могут столкнуться политические интересы, и их разрешение потребует эффективной деятельности. В последние годы НАТО активизировала сотрудничество со странами Центральной Азии и Закавказья через ПРМ, в то время как Россия стремилась сделать Договор о коллективной безопасности более действенной в военном отношении организацией, а также в области борьбы с терроризмом.
     Россия и НАТО объединяет заинтересованность в разрешении региональных конфликтов и противодействии терроризму в Центральной Азии и Закавказье. Одним из направлений сотрудничества может быть совместное выполнение миротворческих задач при наличии соответствующего мандата, предпочтительнее от ООН. Следует подчеркнуть, что в России многие с большим опасением относятся к растущему военному вовлечению в НАТО бывших советских республик вблизи границ России. Но эти опасения могут уменьшиться только тогда, когда будет создано реальное партнерство России и НАТО. В этом случае возникнут совершенно новые возможности для совместных действий.
     Миротворчество в зоне израильско-палестинского конфликта. Практически очевидно, что для обеспечения безопасности и установления доверия между Израилем и Палестиной потребуется помощь извне. Учитывая политические взгляды сторон, участие США в миротворческих или «принуждающих к миру» сил почти наверняка будет необходимым условием.
     Но было бы преимуществом, если бы эта операция проводилась под руководством НАТО и в этом контексте Россия играла бы определенную роль. В отличие от Советского Союза Россия пользуется доверием не только арабов, но и многих израильтян, поскольку в Израиле живет много иммигрантов из России.
     В альянс или с альянсом?
     На раннем этапе реализации программы Партнерства ради мира некоторые российские комментаторы выступали против участия в ней на основании того, что Россия будет иметь статус, равный с малыми государствами Центральной Европы. Другой подход в НАТО предполагает, что, хотя вступление России в организацию маловероятно, нужно соблюдать принцип «равных возможностей». Согласно этой точке зрения, нельзя допускать новое «разделение» континента на страны, которые могут присоединиться к западным институтам и которые не могут это сделать. Цель построения «единой и свободной» Европы подразумевает право всех стран присоединяться к любым европейским институтам и принимать участие в любой их деятельности, формально и неформально. Но сегодня в России нет серьезной дискуссии о присоединении к НАТО.
     Согласно третьей системе взглядов, которая чаще встречается в России, чем в столицах стран НАТО, имеется возможность «ассоциированного членства», но многие эксперты не видят разницы между тем, что имеет место сейчас и «ассоциированным членством». НАТО всегда отвергала половинчатый подход, неточные формулировки форм взаимодействия, нечеткость двусторонних обязательств, институтов и процедур.
     Наконец, существует мнение, согласно которому является возможным практическое вступление России в НАТО в ближайшем будущем. Но на Западе таких взглядов придерживаются в основном люди, которые рассматривают эту организацию в качестве какой-то формы ОБСЕ, а если это так, зачем создавать два института, выполняющих одни и те же задачи и имеющих одинаковое членство?
     В сущности, отношения России с НАТО определяются тем, что стороны могут делать сообща, на основе широкомасштабного совпадения интересов. Эта взаимодополняемость может способствовать развитию подлинно равных, переплетающихся отношений, которые будут способствовать достижению цели создания «единой и свободной Европы» и других задач за ее пределами. Для достижения этой цели России и НАТО следует разделить ответственность, и соответственно каждая из сторон должна ответственно относиться к интересам другой стороны.
     
Задача — организовать эффективное партнерство

     Наш корреспондент встретился c директором ИСКРАН Сергеем Роговым и попросил его ответить на несколько вопросов в связи с опубликованием доклада.
     - Сергей Михайлович, какую цель вы ставили, когда рабочая группа готовила этот доклад?
     - Информационно-аналитическая работа экспертов не должна отставать от требований времени. После 11 сентября 2001 года стало ясно, что начался очень сложный этап формирования новой системы международных отношений. Эта ситуация отличается чрезвычайной динамичностью и вместе с тем большой неопределенностью и даже непредсказуемостью. Возникли новые серьезные угрозы для России, Запада и всего цивилизованного человечества. Но вместе с тем возникли принципиально новые возможности разработки целостной долгосрочной стратегии взаимодействия Российской Федерации и НАТО, что является сложнейшей концептуальной задачей.
     Работая вместе с известными западными экспертами, мы стремились рассматривать вопросы взаимодействия России и НАТО прежде всего через призму российских интересов. У наших западных партнеров вызывает уважение то, что мы отстаиваем интересы России через сотрудничество, а не через конфронтацию. Есть взаимопонимание и в подходе к борьбе с такими угрозами, как международный терроризм и распространение оружия массового поражения.
     Конечно, далеко не всегда члены рабочей группы могли прийти к согласию. Во-первых, сказывается наследие нескольких десятилетий «холодной войны». Во-вторых, две волны расширения НАТО в последние годы привели к появлению новых проблем. В-третьих, Россия не является и вряд ли в обозримом будущем станет членом Североатлантического альянса.
     - И какова же ваша оценка НАТО, как теперь России строить отношения с альянсом?
     - НАТО превратилась в доминирующую военно-политическую структуру на европейском континенте и расширяет свою деятельность за пределы Европы. И, хотя сегодня очевидно обострение американо-западноевропейских разногласий, НАТО не грозит судьба Варшавского договора. России надо не просто адаптироваться к новой геополитической ситуации, а занять активную позицию по институциализации равноправного партнерства с Североатлантическим альянсом.
     Это позволит, с одной стороны, свести к минимуму потенциальные риски для безопасности России, а с другой - найти собственную выгоду и использовать создавшуюся ситуацию в наших интересах.
     Опыт показывает, что отсутствие действенной политики и попытки сохранить статус-кво неизбежно приводят к быстрому заполнению геополитического пространства другими силами. Необходимо сделать правильные выводы и не повторять прежних ошибок. Надо использовать любую возможность для расширения участия России в формировании такого миропорядка, который отвечает интересам безопасности нашей страны.
     При этом нельзя ставить вопрос: либо членство в НАТО, либо конфронтация. Задача заключается не в том, чтобы бросить все силы для сдерживания НАТО, а в скорейшей организации эффективного военно-политического партнерства России и Запада в борьбе с общими угрозами.
     Может быть немало промежуточных форм сотрудничества и партнерства. Формирование новых отношений будет достаточно сложным процессом, но у России и НАТО есть объективные предпосылки для долгосрочного стратегического партнерства на основе взаимного учета интересов и совместных действий.
     - Несколько лет назад вами уже был подготовлен подобный доклад. Какова его судьба, были ли использованы руководством России и НАТО рекомендации, содержащиеся в нем?
     - В первом докладе группы была сформулирована идея создания нового механизма политического взаимодействия России и НАТО на более равноправной основе, а также предложены конкретные меры по налаживанию взаимодействия в военной сфере. Часть этих рекомендаций была реализована. Создан Совет Россия - НАТО, начата работа по налаживанию военного сотрудничества. Но не все предложения были востребованы. В частности, в силу ряда причин не было реализовано предложение о списании советского внешнего долга.
     Новый доклад развивает дальше тему военно-политического взаимодействия России и НАТО. С одной стороны, упор сделан на новые формы российского участия в основных структурах Североатлантического альянса, несмотря на то, что Россия не будет формально вступать в члены НАТО. С другой стороны, впервые рассматриваются возможные варианты взаимодействия сторон за пределами Европы, в частности на Ближнем и Среднем Востоке.
     К сожалению, по некоторым вопросам члены группы не смогли выработать общую позицию. Тем не менее совместный анализ позволил выработать компромиссные предложения по широкому кругу вопросов. Вероятно, некоторые из предлагаемых мер вызовут возражения, но мы надеемся, что наш доклад поможет продвинуть дальше формирование партнерских и даже союзнических отношений в борьбе против международного терроризма и других новых угроз.
     Конечно, предлагаемый подход выглядит весьма сложным и рискованным. Но если мы будем не просто реагировать на события, а попытаемся перехватить инициативу, то у России появится больше возможностей для того, чтобы активно влиять на формирование нового, демократического мироустройства. В значительной степени от этого будет зависеть будущая система международных отношений и место России в новой мировой иерархии.


Назад
Rambler TOP 100 Яndex
 

Полное или частичное воспроизведение материалов сервера без ссылки и упоминания имени
автора запрещено и является нарушением российского и международного законодательства