ГПК: что сделано за полтора года
     Ситуация сложилась критическая. Знаете ли вы, что в числе ныне действующих погранзастав более 7 процентов сооружены в XIX - начале XX века (самая древняя - 1829 года постройки!). В Погранслужбе ФСБ «Красной звезде» привели такие цифры. В 50-х годах прошлого столетия возведены 8,7 процента застав, в 60-х - 26 процентов, в 70-х - 19, в 80-х - 23. Нам продемонстрировали фотографии двух пограничных застав на Северном Кавказе. Одна была сделана в 1918 году, вторая - в 2003-м. Так вот, почти сто лет назад условия службы пограничников были гораздо лучше. По крайней мере, личный состав размещался не в сооруженных из подручных материалов блиндажах, а офицерский состав - не в полусгнивших бараках...
     Но, чтобы ответить на вопрос, что строить вместо этого, справедливо заметил заместитель руководителя Пограничной службы ФСБ России генерал-майор Николай Рыбалкин, прежде всего надо понять, как должна быть построена охрана границы. В рамках существующего финансирования на возникших после развала СССР государственных рубежах просто невозможно возвести, например на казахстанском участке (7,5 тыс. км), дорогостоящий рубеж инженерных сооружений. Да и есть ли смысл заниматься этим сегодня?
     Словом, надо что-то делать. Что - определяет теперь Государственная пограничная комиссия (ГПК), образованная в мае прошлого года указом Президента РФ. Руководителем комиссии является председатель правительства, его заместителем - директор ФСБ России. ГПК в качестве координационного органа обеспечивает деятельность федеральных и местных органов власти по формированию и реализации пограничной политики РФ. За это время проведены два заседания и одно выездное совещание, на которых определены основные направления создания современной системы защиты и охраны Госграницы, а также первоочередные меры по ее обустройству.
     Был, в частности, одобрен проект концепции формирования системы обеспечения национальных интересов РФ в пограничной сфере, определен комплекс мер по их реализации. Концепция рассчитана на период до 2010 года и положена в основу деятельности ГПК при определении приоритетов в реализации основных направлений пограничной политики.
     В качестве приоритетных были рассмотрены такие проблемы, как обустройство границы на северокавказском направлении; разработка государственной пограничной политики в отношении государств - членов ЕС; совершенствование пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; внедрение современных технических средств охраны границы. Сегодня организована работа по реализации 52 принятых решений.
     Например, на Северном Кавказе строить цивилизованную границу начали с привлечением местной промышленной базы и ресурсов региона. Конкурс по выбору подрядных организаций на строительство застав в этом неспокойном регионе выиграли 56 местных организаций. Контракты заключаются по мере утверждения проектной документации и оформления генподрядчиками банковских гарантий. Пограничники при этом получили существенную экономию средств, а местные жители - дополнительные рабочие места.
     Что касается выработки направлений государственной пограничной политики в отношении Объединенной Европы, то МИДом РФ совместно с заинтересованными ведомствами подготовлен и реализуется план поэтапного введения безвизового режима между Россией и государствами ЕС.
     Для придания границе современного облика осуществляются меры по совершенствованию системы пропуска через границу лиц, транспортных средств, товаров и грузов. В этих целях осуществляются мероприятия по оптимизации количества пунктов пропуска, а также контрольных органов. Модернизируется технологический процесс проведения контрольно-проверочных мероприятий, проводится оптимизация порядка финансирования строительства и оборудования пунктов пропуска. Предусматриваются создание технических средств пограничного контроля нового поколения, создание и внедрение общегосударственной автоматизированной системы контроля машиночитаемых паспортно-визовых документов.
     ГПК определила основные направления технического обеспечения охраны границы. Прежде всего это оптимизация технического оснащения пограничных органов и войск, в том числе количественное сокращение образцов вооружения, военной и специальной техники, применение которых в охране границы неэффективно и затратно, а также переход от использования сигнализационных систем и комплексов заградительного типа к системам и комплексам со скрытой линейной частью. Это использование технических средств охраны границы нового поколения на основе их объединения в автоматизированные системы и комплексы.
     Однако современные технические средства требуют затрат, и существенных. Минсвязи РФ в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» выделено 21 млн. рублей на создание федеральной межведомственной автоматизированной системы сбора, хранения и обработки информации о проследовавших через Государственную границу лицах, транспортных средствах, товарах и грузах.
     В целях сокращения количества контрольных органов в пунктах пропуска (которые нередко дублировали друг друга) ФСБ России подготовлены и проходят согласование предложения по нормативному правовому закреплению функций иммиграционного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства в пунктах пропуска за пограничными органами. Подготовлен и направлен в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект постановления Правительства РФ о внесении изменений и дополнений в Положение о пунктах пропуска через Государственную границу России. Сегодня идет обобщение поступивших предложений, после чего они будут внесены в указанный проект постановления, который уже к 1 декабря планируется внести в правительство.
     Завершается межведомственная проработка проекта российско-украинского межправительственного соглашения о порядке пересечения Госграницы жителями приграничных районов. Например, в железнодорожных пунктах перехода с большим объемом пассажиропотока внедрена автоматизированная система «Экспресс» по передаче информации в пункты пропуска в отношении лиц, следующих из России на Украину.
     Кроме того, начата переработка нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы. Действующий в настоящее время Закон «О Государственной границе Российской Федерации» был принят еще при действии Конституции 1978 года, то есть в совершенно иных правовых, политических, социально-экономических условиях.
     В связи с этим разработан проект федерального закона «О статусе и защите Государственной границы Российской Федерации», который призван раскрыть положения 71-й статьи Конституции РФ.
     Это далеко не полный перечень мер, выработанных ГПК за полтора года. Комиссия и сегодня продолжает работу над такими проблемами, как сокращение количества государственных контрольных органов на границе; закрытие неэффективно функционирующих пунктов пропуска; создание единой структуры их развития, обустройства и содержания; совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей пропуск через границу лиц, транспортных средств, товаров и грузов. К примеру, уже до конца года предусматривается рассмотреть такой актуальный вопрос, как перенос контроля из удаленных пунктов пропуска в пункты пропуска, расположенные непосредственно на границе.
     Угрозы носят невоенный характер
     В результате анализа угроз безопасности России в пограничной сфере, которые носят преимущественно невоенный характер, определены и новые подходы к организации Пограничной службы. Вывод таков: в борьбе с трансграничной преступностью применение войсковых форм и способов действий малоэффективно и затратно.
     Собственно, даже во времена Отдельного корпуса пограничной стражи (родоначальника нынешней Пограничной службы) четко прослеживались две основные линии: оперативно-информационная и сторожевая, позже трансформировавшаяся в войсковую. Видимо, в том, что в свое время у нас появились Пограничные войска, была логика советского периода. СССР находился в окружении враждебно настроенных соседей, от которых надо было отгородиться системой инженерных сооружений, а при необходимости дать достойный отпор. На Погранвойска возлагались и задачи, связанные с обеспечением действий Вооруженных Сил. Поэтому во многом они строились по войсковому принципу. К примеру, на всех заставах обязательны были стрелковые отделения с пулеметчиками и гранатометчиками.
     Однако жизнь не стоит на месте. И, скажем, если на таджикско-афганской границе (где пока остаются наши «зеленые фуражки») войсковая компонента и сегодня более чем оправдана, то на многих других участках применение к нарушителям границы таких средств поражения выглядит явным анахронизмом. Да и нарушители эти уже не идут по контрольно-следовой полосе, в результате чего срабатывает сигнализационная система и туда высылается резерв.
     Все стало гораздо сложнее, особенно на так называемых новых участках границы. Сегодня угрозы носят преимущественно невоенный характер. Угрозами являются трансграничная преступность, международный терроризм, наркотрафик, нелегальная миграция, контрабанда. Применять в борьбе с ними войсковые методы - что гоняться за зайцами на танках. Сегодня и Карацюпа со своим Ингусом, пожалуй, был бы бессилен против трансграничных преступных группировок, пытающихся наладить канал переправки оружия или наркотиков.
     Иными словами, характер угроз изменился качественно, а система по-прежнему была настроена на реалии вчерашнего дня. Соотношение войсковой и оперативно-аналитической составляющих в деятельности Пограничной службы до последнего времени составляло примерно 95 к 5. Причем именно эти 5 процентов обеспечивали до 80 процентов результативности. Надо понимать и то, что задержать нарушителя сегодня мало. Надо обеспечить его грамотную «разработку», доказать его вину в суде, закрыть образовавшийся канал трансграничной преступности. Это большая и сложная работа.
     Вот почему ФСБ России считает необходимым формирование принципиально новой системы пограничных органов, способных эффективно решать задачи по нейтрализации трансграничной преступности, на основе приведения их структуры, состава и численности в соответствие с решаемыми задачами и возможностями ресурсного обеспечения с учетом реальных и потенциальных угроз на различных направлениях Государственной границы.
     Однако сокращение войсковой составляющей на границе, подчеркнул в беседе с корреспондентом «Красной звезды» заместитель руководителя Пограничной службы ФСБ России генерал-майор Николай Рыбалкин, не означает снижения боевого потенциала. Напротив, потенциал этот будет нарастать. В том числе за счет формирования собственного пограничного спецназа на наиболее тревожных участках.
     Так, на границе с Грузией и Азербайджаном осуществляются меры по усилению ее охраны за счет наращивания оперативного и инженерно-технического потенциала, формирования мобильных резервов специального назначения. Развернуты работы по обустройству границы и развитию пограничной инфраструктуры.
     На границе с Казахстаном и Украиной основу системы охраны составят действия пограничных органов преимущественно оперативными средствами и методами, которые будут дополняться действиями подразделений специального назначения по реализации оперативной информации.
     На границе с Китаем и КНДР предполагается на данном этапе сохранить существующую систему охраны. А в последующем осуществить поэтапный переход от войсковой основы охраны границы к охране преимущественно оперативными силами, средствами и методами в сочетании с действиями мобильных резервов по получаемой информации.
     На границе с Норвегией, Финляндией, Польшей, государствами Балтии и Монголией осуществляется последовательный переход к охране границы преимущественно оперативными силами, средствами и методами.
     Иными словами, система охраны границы сегодня должна быть адекватна существующим угрозам. А чтобы нейтрализовать эти угрозы, надо построить систему по их выявлению, анализу и т.п.
     Наконец, в Погранслужбе ФСБ считают, что граница должна не разъединять, а сближать. Здесь не склонны преувеличивать потенциальную опасность для государства самого факта контактов населения, проживающего в приграничье. «Зеленые фуражки», напротив, заинтересованы в развитии приграничного сотрудничества, создании упрощенных пунктов пропуска. Хочется верить, что неуемное рвение в борьбе с провозом через границу лишнего куска сала, характерное для 90-х годов, уступит место разумному и человеческому подходу.
     На территориальный принцип
     К числу принципиальных моментов реформирования Пограничной службы относятся также переход от экстерриториального к территориальному построению пограничных органов; интеграция деятельности территориальных органов безопасности и пограничных органов; наращивание оперативных возможностей пограничных органов; создание современной пограничной инфраструктуры на основе обустройства границы и технического переоснащения пограничных органов; оптимизация системы материально-технического, медицинского и других видов обеспечения пограничных органов и войск путем интеграции системы обеспечения территориальных органов безопасности и пограничных органов; дальнейшее развитие нормативной правовой базы охраны границы и функционирования пограничных органов; повышение кадрового потенциала пограничных органов на основе перехода к комплектованию их сотрудниками, проходящими службу на профессиональной основе; обеспечение уровня жизни сотрудников пограничных органов, адекватного общественной значимости и условиям пограничной службы.
     А теперь коснемся каждого из этих направлений в отдельности.
     Сегодня полным ходом осуществляется пе
     реход от экстерриториального к территориальному построению Пограничной службы. Уже сформированы региональные пограничные управления по федеральным округам, а в приграничных субъектах РФ начато развертывание пограничных управлений ФСБ России. Прежде всего поясним, для чего это делается.
     Проанализировав систему управления пограничными структурами, построенную войсковым образом, в ФСБ России убедились в ее неэффективности. Управление по силам и средствам, оправданное в Вооруженных Силах, для пограничников попросту неприемлемо. Армейские структуры, действуя сегодня на Северном Кавказе, завтра могут быть переброшены куда-нибудь в Забайкалье. Значит, они должны быть не только мобильны, но и автономны - со своей системой обеспечения, медициной, инженерной техникой и т.п. А пограничники «привязаны» к границе и уходить с нее не собираются. Надо ли им в таком случае иметь громоздкую и затратную инфраструктуру?
     Строя управление по силам и средствам, пограничники по сути копировали коллег из Минобороны, для которых подобная практика, повторимся, оправдана. Например, бывшее Морское управление ФПС занималось не столько задачами, решаемыми на море, сколько морскими бригадами, кораблями и катерами. На него же, несмотря на наличие ведомственного тыла, замыкалось материально-техническое обеспечение этих бригад. А для бывшего Управления вооружения предметом основной заботы были, к примеру, не дороги, а управление инженерными силами и средствами. Согласитесь, чтобы строить и содержать на границе дороги, не обязательно иметь соответствующие силы и средства. Проще заключить договор с гражданскими структурами.
     Следствием всего этого стала реорганизация центрального аппарата Пограничной службы ФСБ России. Он стал работать по конкретным задачам. Скажем, Морское управление реорганизовано в Управление береговой охраны, на которое возложена задача охраны морских направлений. Иными словами, в Пограничной службе создана береговая охрана как комплексная система охраны морского пограничного пространства и побережья России. На нее возлагаются задачи по борьбе с расхищением морских богатств, противодействию терроризму, незаконному обороту наркотиков и оружия. Дополнительно на пограничные органы береговой охраны предполагается возложить задачи по спасению на море, а также экологическому контролю в морских прибрежных районах.
     Задачи же, связанные с повседневной деятельностью пограничников, теперь сосредоточены в Организационном департаменте Пограничной службы.
     Наиболее масштабно переход к территориальному построению Пограничной службы осуществляется на Северном Кавказе. В рамках реализации плана обустройства границы для прикрытия ее сухопутного участка здесь спланировано построить до конца 2006 года здания для 7 погранотрядов, а также 72 погранзаставы и учебный центр. Предстоит значительный объем работ по строительству объектов пограничной инфраструктуры (кабельные и воздушные линии связи, дороги, мосты, сооружения для визуального и технического наблюдения, вертолетные площадки, узлы связи).
     Сейчас на этом направлении уже строятся 45 погранзастав, а до конца года будет развернуто строительство 51 заставы. Все они будут оснащены современными техническими средствами, позволяющими эффективно контролировать приграничную территорию. В этой связи разработана и внедряется современная модель пограничной заставы.
     Помимо Северного Кавказа, важнейшим направлением является российско-казахстанская граница. Прежде всего здесь реорганизована система управления. Вместо одного регионального пограничного управления начато формирование трех региональных управлений по федеральным округам (Приволжскому, Уральскому и Сибирскому).
     В целях повышения плотности охраны границы начато перераспределение сил и средств на казахстанское направление с других участков. На границе с Норвегией, Финляндией, Польшей и государствами Балтии начался переход к оперативным способам охраны. Высвобождаемые же ресурсы направляются на усиление российско-казахстанского участка.
     К сожалению, процесс этот сдерживается из-за отсутствия на границе с Казахстаном пограничной инфраструктуры. Именно здесь находятся самые древние российские заставы - постройки XIX - начала XX века. В лучшем случае это одноэтажные кирпичные здания, в худшем - убогие бревенчатые навесы. Большинство требует капремонта. К тому же аренда этих неприспособленных строений тоже влетает в копеечку.
     Для решения этой проблемы уже с будущего года начинается массовое строительство объектов пограничной инфраструктуры на казахстанском направлении. Планируется построить 43 межрайонных отдела, 176 линейных отделений, а всего 216 различных объектов Пограничной службы. Об этом, в частности, шла речь на региональном совещании, состоявшемся на днях в городе Троицке.
     Кстати, на многих других участках границы ситуация немногим лучше. В том числе на тех, которые обустраивались еще в советские времена. Но если где-нибудь в Краснодарском крае зимовать в палатках в принципе можно, то, к примеру, в Забайкалье затруднительно. И здесь все проблемы приходится решать вне рамок федеральной целевой программы, по традиции изыскивая «внутренние резервы».
     Наконец, самое принципиальное. В каждом приграничном субъекте РФ сегодня формируются самостоятельные пограничные управления ФСБ России. Всего таких управлений будет 30 - по периметру границы. Их основные силы и средства будут сосредоточены в пределах приграничных районов. В этом, по словам генерала Рыбалкина, и заключается переход к территориальному построению охраны границы. То есть она будет осуществляться по территориям - так же, как строится работа большинства госструктур, за исключением войсковых. Тем самым пограничные управления становятся фактически единственным субъектом административно-хозяйственной деятельности. Там сосредотачивается все - от кадров до портянок. Ведь оптимизация здесь требовалась давно.
     К примеру, в пределах одного из субъектов Федерации, по словам генерала Рыбалкина, сегодня дислоцируются два пограничных отряда, три отдельных контрольно-пропускных пункта (ОКПП) и морская пограничная бригада. При этом в одном населенном пункте сосредоточены и ОКПП, и погранотряд. У каждого - свои кадры, свои тыловики, свои финансисты... Добавьте сюда многочисленные склады, обеспечивающие структуры. Охрана же границы в этой многослойной иерархии занимает лишь одно из мест наряду с решением других задач.
     Теперь же все эти подразделения будут освобождены от несвойственных им функций, которые будут сосредоточены в пограничном управлении субъекта Федерации. А на базе погранотряда и ОКПП создаются районные и межрайонные отделы, которые будут заняты исключительно вопросами службы. У начальника погранотряда голова не будет болеть об административно-хозяйственных проблемах. Он сможет сосредоточиться на выполнении основных задач. Начальник же пограничного управления соответственно будет нести всю полноту ответственности за организацию охраны границы в пределах субъекта Федерации.
     Кроме того, территориальный принцип позволяет в рамках ФСБ построить интегрированную систему материально-технического, медицинского, финансового и другого обеспечения. Ибо в тех же самых субъектах есть управления ФСБ, возможности которых надо использовать.
     С учетом масштабов морских пространств в этот субъектный принцип несколько не вписываются морские направления. Там сегодня сформированы Северо-Восточное, Черноморско-Азовское, Каспийское и Сахалинское пограничные управления береговой охраны.
     А одновременно, по опыту других ведомств, в федеральных округах создаются региональные пограничные управления. Но они будут работать уже не в прежних масштабах, а выполнять в основном функции координации и контроля. Через этот орган не будут проходить финансы, МТО и т.д. Произойдет своеобразное перераспределение обязанностей. Управление и обеспечение будут осуществляться напрямую.
     По сути региональные пограничные управления (РПУ), появившиеся лет десять назад, мало отличались от своих предшественников - погранокругов. Они унаследовали от них и большой штат, и громоздкую, многослойную, неэффективную систему управления. Соответственно через РПУ шли финансирование, материально-техническое обеспечение и т.д. В результате до пограничной заставы, непосредственно охраняющей границу, выстраивалось еще пять уровней управления: Лубянка - РПУ - территориальный отдел (на ряде направлений) - погранотряд - погранкомендатура - погранзастава. Соотношение численности охраняющих границу и обеспечивающих этот процесс было явно не в пользу первых. В одном из погранотрядов, по словам генерала Рыбалкина, оно сложилось как 23 к 77 процентам!
     Такова цена войсковой системы охраны границы, эшелонированного материально-технического обеспечения. При этом львиная доля личного состава отвлекалась на решение задач, подобных заготовке дров или картофеля. Хотя зачастую опять-таки проще было закупить все необходимое у близлежащего совхоза. Это только кажется, что неквалифицированный солдатский труд обходится дешевле. Если суммировать все затраты, связанные с организацией службы этого солдата, цифры получатся такие, что хватит не только на картошку...
     Подобный финансовый анализ в Пограничной службе стал налаживаться только в последнее время. И когда выяснилось, к примеру, что в одном из погранотрядов 65 процентов всех денежных средств тратится на обеспечение... самого управления этого отряда и только 35 идет на границу, возник вопрос: правильно ли это? Много вопросов возникало и по поводу размеров базовых окладов офицеров, проходящих службу в центральном аппарате и в территориальных органах. «Территориалы» здесь явно проигрывали, что не подогревало их интерес к службе. И тогда стало ясно: границу надо укреплять! В том числе перераспределяя туда деньги.
     Собственно, после этого в Пограничной службе ФСБ и родилась основная концепция реформирования: основные финансовые, материально-технические ресурсы, льготы прежде всего, должны быть сосредоточены в приграничных территориях, утвержденных постановлением правительства. А не в различных органах управления и обеспечения. В пользу этого свидетельствовал и опыт европейских коллег, у которых до 80 процентов сил и средств направляется на «передний край». У нас же долгое время все было с точностью до наоборот. Только в последнее время на наиболее «горячих» участках границы, укомплектованных в основном контрактниками, это соотношение стало меняться.
     Принципиальный вопрос здесь опять-таки состоит в том, что необходимо изменить саму схему управления и обеспечения, сосредоточив основные ресурсы на границе. Теперь бывшая окружная ступень управления за ненадобностью просто устраняется. Получаются как бы два основных уровня: центр (Москва) и пограничное управление (субъект Федерации). В федеральном же округе, повторяем, будет действовать РПУ - своеобразное представительство Пограничной службы ФСБ, призванное координировать деятельность пограничных органов на местах. Страна у нас большая, и из Москвы на ту же Камчатку не налетаешься...
     Формирование новых пограничных органов, особо подчеркивают в ФСБ России, будет проходить поэтапно. Во-первых, с учетом обстановки, складывающейся на различных участках государственных рубежей. А во-вторых, на базе существующих органов управления и путем индивидуального подбора кадров. Разумеется, процесс этот не может продолжаться бесконечно. Скажем, основные мероприятия по формированию пограничных управлений с собственным бюджетом и сметой расходов планируется завершить к исходу будущего года.
     Материал подготовлен при содействии ЦОС ФСБ России.
     
На снимке: в Аргунском погранотряде солдаты пока живут в палатках...