|
Подготовила Марианна ГРИШИНА. |
29 ноября на сайте Президента России появился проект Договора о европейской безопасности, который в начале декабря был представлен российской стороной на заседании Совета министров стран - участниц ОБСЕ в Афинах. Прокомментировать этот документ, а также ход развития инициированного Россией переговорного процесса по проблематике безопасности на европейском пространстве мы попросили заведующего отделом европейской безопасности Института Европы РАН Дмитрия ДАНИЛОВА.
- Дмитрий Александрович, как вы в целом охарактеризуете российский проект Договора о европейской безопасности?
- Прежде всего хочу подчеркнуть, что озвученный Россией проект Договора по европейской безопасности, естественно, нуждается в дальнейшем обсуждении и конкретизации. Взять, к примеру, формулировку из статьи 2 - не осуществлять действия или мероприятия, существенно затрагивающие безопасность других участников. Что под этим подразумевается? Скажем, в НАТО утверждают, что расширение альянса не затрагивает интересы безопасности России, а укрепляет европейскую и международную стабильность. Напротив, в Москве считают, что ее интересы безопасности вследствие «процесса расширения» страдают. В частности, министр иностранных дел России Сергей Лавров на последних встречах ОБСЕ и НАТО заявил, что расширение НАТО и приближение военной инфраструктуры альянса к границам Российской Федерации являются одними из основных проблем для российской безопасности, и в том числе значимой проблемой во взаимоотношениях с НАТО. В этой связи возникает проблема, как определять критерии: ущемляет ли расширение НАТО или нет интересы безопасности России? И это, отметим, не единственный спорный вопрос в отношениях России с западными странами-партнерами и трактовке ими проблем безопасности.
Могу предположить, что термин, связанный с действиями, «существенно затрагивающими безопасность», появился в проекте договора далеко не случайно. По сути, российская дипломатия в данном случае фактически требует пояснения понятий, которые были заложены ранее в основу адаптированного ДОВСЕ 1999 года, а также документов, подписанных Россией и НАТО (в них, в частности, содержались положения о запрете на размещение существенных вооруженных сил). Россия, к сожалению, до сих пор не может добиться конкретизации терминов «существенные контингенты» или «существенные вооруженные силы».
С точки зрения дипломатии и переговорной тактики, подобные неточности, как мне кажется, могут привести к положительным результатам. Если предположить, что в отношении проекта договора определенные вопросы возникнут и у наших западных партнеров, которые будут настаивать на их разъяснении, то это уже станет фактическим началом переговоров. И я думаю, что при общем позитивном отношении и благоприятной политической оценке самой идеи заключения Договора по европейской безопасности повестка дня этих переговоров могла бы быть достаточно широкой.
- На ваш взгляд, какие проблемы в ходе таких переговоров будет в первую очередь стремиться решить Россия?
- Тут можно говорить о довольно широком спектре вопросов. Ведь на сегодняшний день речь идет о том, что необходимо решить в Европе историческую задачу, а именно: создать такую систему безопасности, в том числе в институциональном плане, которая сделала бы невозможной военный конфликт в Европе. Что касается Западной Европы, то там эта проблема была фактически решена после Второй мировой войны. Затем эта система распространилась на более широкие пространства - я имею в виду расширение Европейского союза и НАТО в 1990–2000 годы. Россия к этой системе безопасности не была подключена. А это означает, что сохраняется ситуация, когда ее интересы безопасности могут не учитываться в полной мере или даже игнорироваться участниками евроатлантических структур, свидетелями чего мы были не раз в последнее десятилетие. Отсюда можно сделать вывод о том, что важнейшей проблемой для «новой Европы» (имеется в виду формирование общеевропейского пространства и порядка) является задача по полной ликвидации наследия «холодной войны», устранению остатков взаимного сдерживания и созданию условий для того, чтобы военный конфликт на евроатлантическом пространстве был невозможен. А если все-таки он случится, европейским странам необходимо иметь надежные гарантии деэскалации и преодоления последствий такого конфликта на коллективной многосторонней основе.
Следующий момент, касающийся интересов и стратегии России в отношении переговоров по договору, который хотелось бы подчеркнуть, состоит в том, что в опубликованном его проекте представлены положения, которые значительно уже первоначальных задач, поставленных Россией. В соглашении в основном содержатся пункты, касающиеся системы кризисного регулирования и создания новых механизмов решения споров по проблемам безопасности. В то же время не ведется речь о таких сферах, как контроль над вооружениями, энергетическая безопасность и ряд других проблем, имеющих для взаимоотношений России со странами европейской системы ключевое значение.
Объяснить это можно тем, что такое сужение переговорного поля дает более широкие возможности для того, чтобы добиться более конкретных результатов на ключевых направлениях и в относительно короткие сроки. Это одна из моделей работы над новым договором, которая может быть достаточно успешной.
В любом случае благодаря презентации проекта нового договора по европейской безопасности на заседании СМИД ОБСЕ России удалось уйти от обвинений в неконкретности. Документ этот достаточно конкретный, и теперь нашим партнерам будет сложно «отмолчаться», не выступить с его оценкой. Несмотря на довольно скептическое отношение к российским предложениям - не будем строить по этому поводу иллюзий, - странам Евросоюза, ОБСЕ и НАТО будет сложно их игнорировать. Поэтому вскоре должно все проясниться. Во-первых, если инициатива Российской Федерации наших партнеров не удовлетворяет, тогда они должны предъявить весомые аргументы, почему. А во-вторых, если они все же решат, что российский подход в целом ими принимается, то тогда надо немедленно приступать к совместной работе над итоговым текстом документа.
- Известно, что Россия предлагает обсуждать проблемы европейской безопасности, объединяя усилия всех ключевых организаций - НАТО, ЕС, ОБСЕ, СНГ, ОДКБ, тогда как наши партнеры высказались преимущественно за рассмотрение этой проблематики в рамках ОБСЕ. Является ли в этой связи ОБСЕ подходящей для России площадкой для ведения переговоров по этому договору?
- С самого начала, когда Договор о европейской безопасности только задумывался, в рамках многих консультаций высказывалась точка зрения, что хотя он и должен объединить всех участников системы европейской безопасности (как государства, так и организации), тем не менее такой подход может быть неэффективен с точки зрения переговорного процесса и переговорной тактики. Связано это с тем, что у любой страны и любой организации есть свои интересы и взгляды по поводу этого договора, и поэтому объединить их все изначально, а тем более обеспечить успешную ратификацию будущего договора было бы крайне сложно. Поэтому появилась идея, которая и была в конечном счете реализована, - о том, чтобы этот договор был открытым как внутренне, так и внешне. «Внутренняя открытость» подразумевает, что, как прописано в договоре, он может вступить в силу уже после подписания и ратификации, например, первоначально 25 участниками. То есть в данном случае предполагается определить минимальное число участников договора, которое значительно меньше их потенциального числа. Этот пункт проекта соглашения также подразумевает, что, когда договор вступит в силу, к нему смогут присоединяться и другие участники. Это достаточно грамотный подход, который давно существует в международной юридической практике, - когда запускается определенный договорный механизм, а потом к нему присоединяются другие государства. Например, международные конвенции «работают» таким образом.
С другой стороны, была также проблема, связанная с тем, чтобы не создавать иллюзии замкнутости евроатлантической системы безопасности, и она также была решена в проекте договора. В частности, чтобы положения о взаимных военных гарантиях, распространяемые на всех участников договора, не воспринимались с тревогой и опасениями неевропейскими игроками (Китая, Индии и других), в этом документе было прописано, что к нему могут присоединяться в том числе внешние участники. Конечно, далеко не факт, что это произойдет, но тем не менее возможность для присоединения неевропейских стран и международных организаций к договору была создана. И такой подход, как мне представляется, вполне правомерен.
В целом, я считаю, судя по последним событиям и комментариям представителей ОБСЕ, ЕС и НАТО, у России есть все шансы на то, чтобы повысить интерес к переговорам по европейской безопасности не только у государств - членов ОБСЕ, но и у Евросоюза и НАТО. Тем более что на последнем заседании Совета Россия - НАТО, состоявшемся 4 декабря, Россия сделала важную заявку на то, чтобы Североатлантический альянс стал важной переговорной площадкой по новому соглашению.
- Тем не менее пока еще не вполне ясно, как будут развиваться переговоры. Если исходить из терминологии, принятой в ОБСЕ, на ваш взгляд, это будут переговоры только по «первой корзине» (то есть проблемам «жесткой» безопасности) или сразу по нескольким направлениям, включая проблемы экономического и гуманитарного сотрудничества?
- Напомню, что Россия с самого начала подчеркивала, что переговорные площадки для обсуждения проблематики европейской безопасности могут быть самыми различными, но при этом она не хотела бы, чтобы основной такой площадкой была ОБСЕ. В связи с такой точкой зрения Москвы у ряда западных стран возникли опасения, что Россия хочет создать новую систему безопасности в Европе и тем самым похоронить ОБСЕ. Не только в этом вопросе, но и в ряде других налицо были противоречия и первоначальная несовместимость позиций сторон, которую, однако, теперь вполне возможно преодолеть. Россия, в конечном счете, отреагировала на опасения западных держав и несколько скорректировала свои взгляды. И хотя российское отношение к ОБСЕ по-прежнему достаточно критично, Москва тем не менее принимает самое активное участие в развитии так называемого процесса Корфу (получил свое название по созванной в 2009 году по инициативе греческого председательства в ОБСЕ неофициальной министерской встрече в Корфу, на которой западные страны подтвердили актуальность идеи заключения такого договора. - М.Г.). Она также говорит о своем стремлении полностью использовать потенциал ОБСЕ, в рамках которой проблемы безопасности могут обсуждаться во всех трех корзинах: военно-политических, экономических проблем и проблем гуманитарного сотрудничества и прав человека. Однако, как считает Россия, чтобы обеспечить успех переговорного процесса по тематике европейской безопасности, необходимо, во-первых, устранить определенные перекосы и дисбалансы в деятельности ОБСЕ, превратив ее в по-настоящему влиятельную общеевропейскую организацию, а не нацеленную в значительной мере на «восточную» зону действия, как можно наблюдать на сегодняшний день. И во-вторых, необходимо поднять в рамках ОБСЕ уровень работы по тематике военного измерения безопасности, или «жесткой безопасности». Таким образом, во взглядах на ОБСЕ Россия занимает, как мне представляется, достаточно конструктивную позицию. То есть это не просто критика, а выступление в защиту того, чтобы ОБСЕ играла в решении определенных вопросов более активную роль.
Позиция Москвы состоит в том, что в целом ОБСЕ могла бы стать весьма удобной и эффективной формой для диалога и обсуждения проблем европейской безопасности. Однако для этого, помимо двух вышеуказанных, нужно преодолеть и другие серьезные препятствия. Одно из них состоит в том, что ОБСЕ может принимать только политические решения, а не юридически обязывающие. Другими словами, в рамках ОБСЕ очень сложно легитимизировать договоренности, подобные обсуждаемому договору о европейской безопасности, поскольку эта организация не обладает для этого соответствующей законодательной базой. Однако даже если бы эта проблема была решена (то есть даже если бы были внесены соответствующие изменения в юридический статус организации), все равно реформа ОБСЕ потребовала бы довольно длительного времени. Тогда как Россия настроена на получение достаточно быстрых результатов, чтобы не затягивать процесс подготовки договора на долгие годы. Поэтому, не отказываясь от ОБСЕ, российская сторона говорит о необходимости вести переговоры и на других площадках, которые могут быть достаточно эффективными - например, на площадке Совета Россия - НАТО, на площадке переговоров Россия - ЕС по базовому соглашению о сотрудничестве. По существу, речь идет о полном переформатировании отношений по линии «Россия - евроатлантические институты безопасности (ЕС, НАТО) - институты безопасности восточного пространства Европы (СНГ, ОДКБ) - ОБСЕ». А это очень сложная и амбициозная, хотя в принципе решаемая задача.
- Известно, что в 2010 году председательствовать в ОБСЕ будет Республика Казахстан. Как вы считаете, поможет ли это Российской Федерации для аккумуляции поддержки и дальнейшего продвижения проекта Договора о европейской безопасности?
- Думаю, что фактор председательства Казахстана в ОБСЕ действительно может сыграть важную роль и помочь России в реализации ее проектов и замыслов. Учитывая тесные партнерские отношения между Россией и Казахстаном, в том числе в политической области, следует ожидать, на мой взгляд, достаточно высокой активности казахского руководства, связанной с выработкой и поддержкой предложений по заключению Договора о европейской безопасности и реформе ОБСЕ. Для Казахстана это очень серьезная задача и весьма почетная роль. Очень важно при этом, однако, чтобы эта роль не оставалась только почетной и чтобы генерал не оставался только свадебным. Надо полагать, руководство Казахстана сознает, насколько важно было бы продвинуться при казахском председательстве в ОБСЕ в решении задач исторического масштаба по укреплению европейской безопасности.
|